环境法典中检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径优化探讨

检察环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿诉讼制度（以下简称“两诉”）皆是维护我国生态环境利益的重要诉讼制度，基于实践中“两诉”衔接在案件线索发现、诉讼阶段运行中出现的现实困境，为贯彻落实可持续发展理念的基本价值追求，在制定环境法典之际，将“两诉”衔接入典显得尤为必要。为此，本文采用先从框架后细节的思路对“两诉”衔接入典化的路径进行规范设计，以期完善“两诉”衔接良性衔接和互动，实现生态文明建设的最优制度价值。

一、“两诉”衔接规则入典之必要性

“两诉”衔接规则入典是对可持续发展理念的有效贯彻。可持续发展是环境法典的理论基础和逻辑主线，在其统摄下，如何使赔偿义务人更有效地对生态环境造成的损害承担相应赔偿责任，需要特殊的程序制度来进行规制。因此在环境法典编撰过程中，将“两诉”衔接规则纳入，不但能彻底消弭“两诉”之间的制度矛盾、理顺彼此关系，而且能有效实现维护生态环境的共同价值追求。

二、“两诉”衔接之现实困境

（一）信息共享存在隐性壁垒。在信息共享方面，全国并没有形成统一态势，法律依据不足，信息交换较随意且不充分。一则是掌握案件信息不同。生态环境部门掌握的大抵是行政处罚、磋商以及准备应诉等相关材料，而检察机关更注重对履行刑事检察等职责中发现的案件线索等方面信息的收集，如此导致部门之间掌握的信息不对称，存在较大差异；同时在行政公益诉讼中，检察机关对行政机关具有法律监督属性，导致行政机关不愿主动共享相关信息。即便行政机关已经与行政相对人开展磋商，在行政机关未共享相关信息的情况下，具体进展到何种程度，检察机关并未可知，极易陷入信息壁垒的僵局，同一损害行为很可能会出现“两诉”并进态势，不仅不符合节约司法资源的原则，还容易造成法院的审判压力。二是处理案件片面化。司法实践中，大多是在办理个案上实现信息共享，所涉案件有提起生态环境损害赔偿和环境公益诉讼可能性的，两部门之间才进行沟通，并未做到全部生态环境类案件信息互通有无，这不仅使新时代法律监督精神有可能落空，还可能导致受损害的生态环境得不到有效保护。

（二）诉讼顺位存在冲突障碍。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行)》第十七条（以下简称《若干规定》)规定，当“两诉”同时进行，发生冲突时，应中止审理环境民事公益诉讼，赋予了生态环境损害赔偿诉讼的绝对优先地位。经过实践和细研，此规定的合理性值得商榷。一是有损公益诉讼效能。在立案之初，检察机关对该案件现有受损环境的调查已经做到依法、全面、客观，但因中止审理，加之受专业技术等客观条件的限制，再就该案调查发现环境损害确是有难度，弱化了其在环境民事公益诉讼地位，两次立案和审理不但会导致审理期限的延宕，而且对受损的生态环境也毫无裨益。二是会使行政机关获得“豁免权”。优先审理生态环境损害赔偿诉讼可以很大程度避免行政机关作为被告的可能性。从检察行政公益诉讼视角去看，行政机关对受损的社会公益不依法履行职责，检察机关可以向其发出检察建议，并可以提起诉讼作为最后底线督促行政机关去履职，而生态环境损害赔偿诉讼中行政机关已然作为原告，再由此成为被告的可能性几乎为零，不符合法理基本原则，也有违检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉的初衷，更不利于生态环境的维护。

三、“两诉”衔接之框架与规则设计

（一）“两诉”衔接入典之逻辑框架构建。2021年，吕忠梅教授牵头提出《生态环境法典（专家建议稿)》，主张采取“独立为主，分散补充”编撰模式将生态环境责任独立成编，划为生态环境法典第五编，本文认为应将其置于“生态环境责任编”中“生态环境纠纷解决机制”一章，并可采取“确认+转致”的规定，只需将特殊规则在法典中体现即可，以此完善“两诉”衔接入典之逻辑框架。

（二）案件受理阶段：信息共享机制完善。建立诉前信息共享机制。以“完善机制+平台搭建”为主，实现诉前信息共享。总结提炼各地会签机制经验做法，规定行政机关可以将发现案件线索及时告知检察机关，并可以开展磋商，检察机关可以为其案件提供法律专业意见。以德州市为例，检察机关积极落实“府检联动”工作机制，德州市大多基层检察院与生态环境部门会签生态环境公益诉讼和生态环境损害赔偿衔接机制，取得了良好效果；同时规定依靠平台搭建来实现互相协同，打破信息壁垒。以笔者所在基层院为例，我院牢固树立“数字赋能监督，监督促进治理”工作理念，升级打造了“依法治区大数据协同共治应用平台”，该平台可以与全区30多家行政机关及有关单位实现信息共享，并可以与省人民检察院大数据平台有效对接，实现了数字检察办案辅助功能，更便于在诉前解决“两诉”的重合问题。

（三）诉讼阶段：审理规则重建。构建“优先审理+合并审理”为原则、事前通知为例外的诉讼规则。如果生态损害赔偿诉讼优先启动，在公益诉讼公告之前，此时可以中止审理环境民事公益诉讼，让其检察机关参与到生态环境损害赔偿诉讼中，向行政机关提供法律支持，支持行政机关提起诉讼；如果环境公益诉讼公告率先发出，此时已履行诉前公告的环境民事公益诉讼案件将不再适用《若干规定》第十七条规定，而是在发出诉前公告之后，30日内行政机关不提起诉讼，视为放弃该权利，如再按照此规定，再以生态环境损害赔偿诉讼优先审理为原则，这无异于赋予行政机关反悔权，导致行政权越位。在此情况下，可以规定环境民事公益诉讼发出公告后，30日内行政机关不提起生态环境损害赔偿诉讼的，再向其发出通知类文书，10日内不回复或不提起诉讼的，视为放弃优先审查权，但可作为共同原告参与诉讼。基于类似必要共同诉讼理论，因生态环境民事公益诉讼的原告与该案件并无直接利害关系，原告主体也有不确定性，故“两诉”共同诉讼中一人的行为只要有利于全体人，即产生既判力，对此可以规定，在法庭辩论之前，经当事人同意，因同一损害事实提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件可以合并审理。

（张欣 刘志勇）